A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája
Szakértői Bizottságának nyilatkozata a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája ukrajnai végrehajtásának jogi keretéről
A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájának Szakértői Bizottsága tudomásul veszi, hogy Ukrajna elfogadta a nemzeti kisebbségekről (közösségekről) szóló törvényt (a továbbiakban: A nemzeti kisebbségekről szóló törvény), amely 2023. július 1-jén lépett hatályba. Ezzel összefüggésben meg kívánja osztani álláspontját a kisebbségi nyelvek előmozdítására (fejlődésére) vagy védelmére kiható fejleményről, eljárási szabályzata 19.1. cikkének b) pontjával összhangban.
A Szakértői Bizottság ismételten a lehető leghatározottabban elítéli az Orosz Föderáció Ukrajna elleni agresszióját, mély aggodalmát és szolidaritását fejezi ki Ukrajna minden népével. A Szakértői Bizottság elfogadhatatlannak tartja, hogy az Orosz Föderáció az agresszió ürügyeként az orosz nyelvet ukrajnai kisebbségi nyelveként használja. A bizottság készen áll arra, hogy továbbra is támogassa az ukrán hatóságokat a Charta végrehajtásában és úgy véli, hogy ez a dokumentum útmutatást nyújt az ukrán hatóságok számára a kisebbségi nyelvek védelme megerősítéséhez az országban.
Az ukrán nyelv államnyelvként való működésének biztosításáról szóló 2019. évi törvénnyel (a továbbiakban:
Államnyelvtörvény) összefüggésben külön törvényt irányoztak elő a nemzeti kisebbségek jogairól – beleértve a kisebbségi nyelvek közéletben való használatát –, és megfelelő garanciákat biztosítanak a kisebbségi nyelvek hatékony védelméhez és előmozdításához (fejlődéséhez), összhangban a nemzetközi normákkal, beleértve a Chartát is. Ezen túlmenően a nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény és a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája alapján még ki kell dolgozni a másodlagos jogszabályokat (beleértve a kisebbségi nyelvekre vonatkozókat), köztük a nemzeti kisebbségi törvényt.
A Szakértői Bizottság üdvözli az ukrán nemzeti kisebbségekről (közösségekről) szóló törvényről alkotott véleményt, amelyet a Velencei Bizottság 135. plenáris ülésén (Velence, 2023. június 9–10.) fogadott el, amely fontos útmutatást ad az ukrán hatóságoknak a nemzeti kisebbségek és a kisebbségi nyelvek védelmének javítására Ukrajnában.
A Szakértői Bizottság megragadja ezt az alkalmat, hogy hangsúlyozza Ukrajna fő kötelezettségvállalásait a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája alapján ratifikált kötelezettségvállalásokkal összhangban – szem előtt tartva a nemzeti kisebbségi törvény preambulumában erre a szerződésre való hivatkozást.
A Chartában részes valamennyi állam vállalja, hogy megvédi és előmozdítja az ország hagyományos kisebbségi nyelveit a közélet minden területén: oktatás, igazságügyi hatóságok, közigazgatási hatóságok és közszolgáltatások, média, kulturális tevékenységek és létesítmények, a gazdasági és társadalmi élet, valamint a határokon átnyúló kapcsolatok terén. Ez többek között megfelelő jogi keretet jelent, amely egyértelműen rendelkezik a kisebbségi nyelvek használatáról a közélet különböző területein. Ezenkívül előírja az államoknak, hogy tegyenek proaktív és pozitív intézkedéseket a kisebbségi nyelvek nyilvános és magánéletben való népszerűsítésére, amelyek tükrözik az ilyen nyelvhasználat „könnyítését és/vagy bátorítását” (7. cikk (1) bekezdésének d) pontja), valamint „határozott fellépést jelentenek a regionális vagy kisebbségi nyelvek támogatására, azok megóvása érdekében” (7.1.c. cikk). Az integráció és a társadalmi kohézió kulcsfontosságú elemei – a hivatalos nyelv, valamint a kisebbségi nyelvek népszerűsítése és használata nem állnak szemben egymással.
Ami a kisebbségi nyelvi oktatást illeti, a nemzeti kisebbségekről szóló törvény (5. cikk) biztosítja az „oktatáshoz való jogot, különösen a nemzeti kisebbségek (közösségek) nyelvén”. Ugyanezen törvény 11. cikke szerint „a nemzeti kisebbségek (közösségek) nyelvhasználatának sajátosságait az oktatási folyamatban Ukrajna „Az oktatásról” szóló törvénye (2017) és az e területre vonatkozó speciális törvények határozzák meg.
Következésképpen a nemzeti kisebbségi törvény nem rendelkezik a már meglévő jogszabályok módosításáról ezen a területen. Mindazonáltal a 2017. évi oktatási törvény jelentős változásokat idézett elő az oktatásban, főként azáltal, hogy csökkentette a kisebbségi nyelveken folyó oktatás terjedelmét/volumenét, különösen a középiskolai szinten.
A Charta értelmében Ukrajna olyan rendelkezéseket ratifikált, amelyek előírják a hatóságoknak, hogy a kisebbségi nyelvoktatás három lehetséges modelljének egyikét biztosítsák: az adott kisebbségi nyelven tanítani, az oktatás jelentős részét a kisebbségi nyelven elérhetővé tenni, vagy (kivéve óvodai szint) csak tantárgyként tanítani az adott nyelvet – ha azt megfelelő számú nyelvhasználó kéri. Ukrajna azonban nem határozta meg, hogy a három modell közül melyik vonatkozik az egyes nyelvekre. Az a tény, hogy az oktatási modelleket nem határozták meg a ratifikációs okiratban, nem feltétlenül jelenti azt, hogy a Charta végrehajtása az alacsonyabb vagy a legalacsonyabb szintre korlátozódik. Inkább a kisebbségi nyelvek oktatásának és a kisebbségi nyelvoktatásnak az adott nyelv helyzetét és a szülők, tanulók kívánságait tükröző egyéni „vegyes minta” alapján kell azt elérhetővé tenni. Minden kisebbség eltérő hangsúlyt fektet az egyes modellekre. Egyes kisebbségi nyelveket beszélők számára az ezeken a nyelveken való tanítás lenne a fő modell, míg a többi modellre csak kisebb mértékben lenne szükség. Más kisebbségeket inkább a kétnyelvű oktatás vagy a nyelvoktatás érdekelné.
A jelenlegi jogi rendelkezések (2017. évi oktatási törvény, 2019. évi államnyelvtörvény, 2020. évi törvény a teljes általános középfokú oktatásról és az ukrajnai őshonos népekről szóló 2021. évi törvény) szerint a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeknek joguk van az ukrán nyelv tanulása mellett az óvodai és általános iskolai oktatáshoz a saját nyelvükön. Középfokú szinten a rendszer attól függően változik, hogy a kisebbségi nyelv az Európai Unió (EU) hivatalos nyelve-e vagy sem. Azon nemzeti kisebbségek esetében, amelyek nyelve az EU hivatalos nyelve, az alapfokú középfokú oktatásban az ötödik osztály éves tanóráinak legalább 20 %-át ukrán nyelven kell biztosítani, a kilencedik évfolyamon pedig fokozatosan 40 %-ra kell emelni; 10. évfolyamtól az ukrán nyelven biztosítandó részarány 60 %-ra emelkedik. A 2018. szeptember 1. előtt általános középfokú oktatásba beiratkozottakra ezek a rendelkezések 2023. szeptember 1-jétől vonatkoznak „az ukrán nyelven oktatott tantárgyak számának fokozatos emelésével”. Azon nemzeti kisebbségek esetében, amelyek nyelve nem az EU hivatalos nyelve, az ötödik évfolyamtól az éves iskolai óraszám legalább 80 %-át ukrán nyelven kell biztosítani. A 2018. szeptember 1-je előtt általános középfokú oktatásba beiratkozottakra ezek a rendelkezések 2020. szeptember 1-től érvényesek.
Ebből következően a kisebbségi nyelvek általános iskola utáni oktatási eszközként való használatának lehetőségei a legtöbb kisebbségi nyelv esetében korlátozottak. Azon nyelvek esetében, amelyeket az oktatás során hagyományosan oktatási médiumként használtak, ez visszalépést jelent.
A Szakértői Bizottság hangsúlyozza, hogy a Charta rendelkezéseinek fényében a ratifikációt követően a részes államnak nem szabad az akkorinál kedvezőtlenebb védelmi rendszert bevezetnie, és legalább a meglévő védelmi rendszer fenntartását garantálnia kell, az új jogszabályoknak nem szabad negatívan befolyásolniuk a kisebbségi nyelvek jelenlegi védelmét az oktatásban.
Ezenkívül a nyelvi kategóriák létrehozása – különösen az Európai Unióban betöltött státuszuk alapján – nem indokolható a Charta fényében. A Charta nem jelenti azt, hogy minden nyelvre ugyanaz az oktatási modell vonatkozik, de a választást „a nyelv helyzetének megfelelően” és az azt beszélők kívánságai szerint kell meghozni. A nyelvek ily módon történő megkülönböztetésének megközelítése nemcsak az oktatásban érvényesül, hanem a kisebbségi nyelvek nyilvános használatának más területein is, és ez ellenkezik a Charta 7.2. cikkével.
Ezen túlmenően, ami az EU hivatalos nyelveinek is számító kisebbségi nyelveket illeti, a jogszabályi rendelkezések csak az ukrán nyelv minimális arányát határozzák meg, a kisebbségi nyelven tanítandó minimumot nem. Még ha az összes rendelkezésre álló időt egy kisebbségi nyelven való tanításra fordítanák is, ez az ötödik osztályban 80 %-ra a kilencedikben 60 %-ra, utána pedig 40 %-ra csökkenne. Az ötödik osztály kivételével a csökkenő arányok inkább „az oktatás jelentős részét” jelentik, mint a „kisebbségi nyelvű oktatást”. A kisebbségi nyelven való tanítási idő kevesebb mint fele még a kisebbségi nyelven folyó „oktatás lényeges részének” sem minősül.
Következésképpen biztosítani kell, hogy minden oktatási modell – a kisebbségi nyelvű oktatás, a kisebbségi nyelvű oktatás jelentős része és a kisebbségi nyelv oktatása – elérhető maradjon minden kisebbség számára az oktatás valamennyi szintjén; annak biztosítása érdekében, hogy az oktatás „jelentős része” a kisebbségi nyelven valósuljon meg, a tanítási idő legalább 50 %-át kell előírni.
Ahol a kisebbségi nyelvet csak tantárgyként oktatják, elegendő óraszámot (legalább heti három órát) kell biztosítani a nyelvtudás garantálásához. Hasonló megfontolások érvényesülnek a műszaki és szakképzésben, valamint értelemszerűen a felsőoktatásban is. A Szakértői Bizottság hangsúlyozza, hogy a Charta szerint a kisebbségi nyelveken való oktatás nem érinti az ukrán nyelv oktatását, függetlenül attól, hogy melyik modellt választották.
A Szakértői Bizottság azt is megjegyzi, hogy a jogszabályi rendelkezések az elkülönített osztályok felállításával biztosított kisebbségi nyelvű oktatásra vonatkoznak, ami azt is jelentheti, hogy a kisebbségi nyelvű iskolák megszűnnek. Bár a kisebbségi nyelvű oktatás bármely iskolában megszervezhető, a hagyományos kisebbségi nyelvű iskolák emblematikus értékkel bírnak a nemzeti kisebbségek számára, ezért az ukrán hatóságoknak intézkedéseket kell tenniük a fenntartásuk érdekében.
Ami az igazságügyi hatóságokat illeti, a Szakértői Bizottság emlékeztet arra, hogy a kisebbségi nyelvek használatát a ratifikált kötelezettségvállalásokkal összhangban a hivatalos nyelv ismeretétől függetlenül lehetővé kell tenni. A Charta 9. cikkelyének célja, hogy hozzájáruljon a kisebbségi nyelvek élő nyelvként való fejlesztéséhez és fenntartásához a közéletben; ezért a ratifikált rendelkezések szerint még a hivatalos nyelvet beszélők is jogosultak legyenek a kisebbségi nyelvek használatára, ha úgy döntenek.
Ami a közigazgatást, valamint a helyi és regionális önkormányzatokat illeti, Ukrajna e hatóságok keretein belül ratifikálta a kisebbségi nyelvhasználatra vonatkozó rendelkezéseket (a Charta 10.2.a cikkelye), ami messzemenő kötelezettségvállalás, amely megköveteli a kisebbségi nyelv használatát, mint a hatóság munkanyelvét, és kiterjed mind a belső, mind az állampolgárokkal való kapcsolattartásra, a hivatalos dokumentumok kisebbségi nyelveken történő közzétételére (10.2.c. és d. cikk), a kisebbségi nyelvek használatára a közgyűlési vitákban (10. cikk 2. e és f) pont), a hagyományos helynevek kisebbségi nyelveken való használatára vagy átvételére (10. cikk (2) bekezdés g) pont), valamint a lehetőségekhez mérten teljesítheti a közszolgálati alkalmazottak kéréseit – akik egy kisebbségi nyelv ismeretével rendelkeznek –, hogy azon a területen kell kinevezni őket, ahol ezt a nyelvet használják (10. cikk (4) bekezdés c) pont).
A nemzeti kisebbségi törvény (10.7. cikk) előírja, hogy azokon a „településeken”, ahol „a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek hagyományosan élnek vagy a lakosság jelentős részét alkotják”, „a helyi önkormányzatok feliratain a különféle hirdetmények a helyi hatóságok (falu, település vagy városi tanács) döntése alapján az ukrán mellett a kisebbségi nyelveken is megjelenhetnek. Ugyanezen településeken az önkormányzat döntése alapján a lakossági információkat az ukrán mellett a kisebbségi nyelveken is ki kell helyezni (10.8. cikk). A nemzeti kisebbségi törvény 10.10. cikke előírja, hogy a kisebbségi nyelvek használatára vonatkozó részleteket „beleértve a topográfiai adatok megadását”, valamint a „hatóságokkal való kommunikációt, beleértve a sürgősségi segélynyújtást olyan területeken, ahol a nemzeti kisebbségekhez (közösségekhez) tartozó személyek hagyományosan élnek vagy a lakosság jelentős részét alkotják – az ilyen személyek kérésére, és ha a kérelem valós szükségleteket kielégít”, az Ukrajna Miniszteri Kabinetje által jóváhagyott módszertan határozza meg az Európa Tanácsnak a nemzeti kisebbségek védelméről szóló Keretegyezménye és a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája alapján.
Ezek a rendelkezések azt jelzik, hogy bizonyos információkat helyi szinten a kisebbségi nyelveken is közzé lehet majd tenni, de csak a helyi hatóság döntése alapján. Ezért további intézkedésekre van szükség a ratifikált kötelezettségvállalások maradéktalan végrehajtásához.
Az államnyelvtörvény rendelkezéseit szem előtt tartva egyértelmű jogi alapot kell biztosítani a Charta 10. cikke alapján ratifikált rendelkezéseknek a helyi és regionális önkormányzatok számára a ratifikáció által érintett valamennyi kisebbségi nyelv alkalmazásához. Ennek kifejezetten elő kell írnia a kisebbségi nyelvek használatát e hatóságok keretein belül, a hivatalos dokumentumok kisebbségi nyelveken történő közzétételét, a kisebbségi nyelvek használatát a közgyűlési vitákban, a helynevek használatát vagy átvételét a kisebbségi nyelveken, valamint a humánerőforrás-intézkedésekre vonatkozólag.
Hangsúlyozni kell azt is, hogy a Charta a hatóságok proaktív megközelítésén alapul a kisebbségi nyelvek előmozdítása/fejlesztése érdekében, aminek tükröződnie kell a jogszabályokban és a gyakorlatban is.
Ami a médiát illeti, a nemzeti kisebbségi törvény (10. cikk 4) előírja, hogy „a nemzeti kisebbségek nyelve a médiában a törvénynek megfelelően használható”, és „a nemzeti kisebbségek (közösségek) jogosultak tömegtájékoztatási eszközöket” létrehozni a médiáról szóló törvénynek megfelelően. Ukrajna vállalta többek között, hogy „megfelelő intézkedéseket tesz annak érdekében, hogy a [közszolgálati] műsorszolgáltatók kisebbségi nyelveken készült műsorokat kínáljanak”, „ösztönzi és/vagy megkönnyíti” a magán rádió- és televízióműsorok rendszeres sugárzását kisebbségi nyelveken, és ösztönzi és/vagy elősegíti legalább egy kisebbségi nyelvű újság létrehozását és/vagy fenntartását. Ez megköveteli, hogy a hatóságok a kisebbségi nyelvű médiát támogató intézkedéseket is hozzanak.
Ami a médiát illeti, a hatályos jogszabályok előírják az ukrán nyelvű sugárzás kvótáját. A más nyelvű tartalmat szinkronnal vagy felirattal kell ellátni, hacsak az nem „az őshonos népek nyelvein” jelenik meg. 2024-től az ukrán nyelvi kvóta az országos és regionális műsorszolgáltatók esetében 75 %-ról 90 %-ra, a helyi műsorszolgáltatók esetében pedig 60 %-ról 80 %-ra emelkedik. Ellentétben a szinkronnal vagy a beszédhanggal, az ukrán műsorok kisebbségi nyelvű feliratozása általában nem okoz problémát, és elérhetővé teszi az ilyen műsorokat a kisebbségi nyelveket nem beszélők számára. A hatóságoknak ugyanakkor gondoskodniuk kell arról, hogy elegendő pénzügyi és/vagy emberi erőforrás álljon rendelkezésre célokra. Mindazonáltal fontos felülvizsgálni a kvótákat és a szinkronizálási vagy beszédhangosítási követelményeket annak biztosítása érdekében, hogy azok ne akadályozzák a kisebbségi nyelvek használatát.
A sajtó feletti politikai befolyás korlátozását célzó jelenlegi jogszabályok tiltják a hatóságoknak a nyomtatott sajtó finanszírozását és társfinanszírozását.
Ennek – valószínűleg nem szándékosan – mellékhatása volt a kisebbségi nyelvű újságokra és egyéb folyóiratokra, amelyek állami támogatása szintén megszűnt.
Ezenkívül az államnyelvtörvény előírja, hogy a nyomtatott sajtó az ukrántól eltérő nyelven is megjelenhet, ha az ukrán nyelvű kiadás az „idegen nyelvű” kiadással egyidejűleg jelenik meg; – kivételt jelentenek az „őshonos népek nyelvei”, az angol vagy az EU más hivatalos nyelvei. Azokban az esetekben, amikor további ukrán nyelvű kiadást kell készíteni, ez jelentős többletköltséget, sőt komoly veszélyt jelent a kisebbségi nyelveken megjelenő nyomtatott sajtó pénzügyi életképességére és vonzerejére.
Figyelembe véve a hatályos jogszabályi rendelkezéseket, beleértve az államnyelvtörvényt, valamint a Charta alapján ratifikált rendelkezéseket, fontos, hogy a nyomtatott sajtó állami finanszírozásának tilalma alól a Charta által védett valamennyi kisebbségi nyelv esetében törvényi kivételeket rögzítsünk. Ezen túlmenően rögzíteni kell azon kivételt is, hogy a kisebbségi nyelveken megjelent újságokat nem szükséges további ukrán nyelvű változatban is megjelentetni.
A nemzeti kisebbségi törvény előírja a kisebbségi nyelvek bizonyos szintű használatát a kulturális tevékenység során. Ez azért fontos, mert az államnyelvtörvény különböző rendelkezései inkább elriasztják, mint ösztönzik a kisebbségi nyelvek használatát a kulturális tevékenységekben. A nemzeti kisebbségek által szervezett nyilvános rendezvények kisebbségi nyelveken valósulhatnak meg (a nemzeti kisebbségi törvény 10.2. cikkelye). A nemzeti kisebbségek által szervezett kulturális rendezvények a kisebbségi nyelveken is szervezhetők és lebonyolíthatók, ugyanakkor a nézők/résztvevők 48 órával korábban benyújtott kérésére ukrán nyelvű tolmácsolást kell biztosítani (10.3. pont). Az ilyen eseményekről szóló tájékoztató anyagokban az ukrán mellett kisebbségi nyelvek is használhatók az államnyelvtörvény 23.3. és 23.5. cikkelyének előírásai szerint.
A nemzeti kisebbségekről szóló törvény (10.5. cikk) végrehajtja az államnyelvtörvény 26. cikkében előírt 50 %-os ukrán nyelvű kvóta alóli mentességeket a kisebbségi nyelvű kiadókra és kiadványokra, valamint a nemzeti kisebbségek számára szakosodott könyvesboltokra vonatkozóan.
A kulturális életben azonban nagyobb teret kell nyitni a kisebbségi nyelvek számára a fent meghatározott területeken, valamint más olyan esetekben, ahol az államnyelvtörvény hatással van a kulturális szektorra. Ez a helyzet például a filmek és más kapcsolódó alkotások esetében (az államnyelvtörvény 23. cikkének (6) bekezdése), amelyeknek ukrán nyelvűnek kell lenniük – itt egyetlen kivételt az „őshonos népek nyelve” képez. A teljes egészében vagy részben hatóságok, állami tulajdonú intézmények vagy köztulajdonban lévő gazdasági társaságok által szervezett „nyilvános rendezvényeket” ukrán nyelven kell lebonyolítani, vagy legalább egy résztvevő kérésére tolmácsolást kell biztosítani (az államnyelvtörvény 29. cikke).
Mivel a kultúra területén a Charta hatálya alá tartozó vállalkozások többek között megkövetelik a hatóságoktól, hogy „ösztönözzék” vagy „támogassák” a különböző típusú megnyilvánulásokat, kezdeményezéseket vagy tevékenységeket, fontos, hogy a nemzetiségi szervezetek számára konkrét hosszú távú pénzügyi támogatást biztosítsanak a kisebbségek és a kisebbségi nyelveken zajló kulturális tevékenységek megvalósítására.
A Charta szempontjából az is fontos, hogy a kisebbségi nyelvek használatát a közéletben – így a gazdasági és társadalmi életben is – továbbra is előmozdítsák. A ratifikált kötelezettségvállalások fényében olyan jogszabályi rendelkezésekre van szükség, amelyek kifejezetten tiltják a kisebbségi nyelvhasználatot kizáró vagy korlátozó kitételek beépítését a társaságok belső szabályzataiba és magánokirataiba (a Charta 13.1.b. cikkelye). Ezenkívül az államnyelvtörvény sok esetben előírja az ukrán nyelv használatát a gazdasági és társadalmi élethez kapcsolódóan (például turizmus, sportesemények, közlekedés) – csak bizonyos esetekben használhatók más nyelvek. Módosítani kell néhány olyan rendelkezést is, amely nem teszi lehetővé a kisebbségi nyelvek használatát, míg más esetekben pozitív intézkedésekre van szükség a kisebbségi nyelvek további használatának biztosítására. A jogi keret és annak a gazdasági és társadalmi életre gyakorolt hatása fényében fontos, hogy kellő garanciák álljanak rendelkezésre arra vonatkozóan, hogy a hatóságok szembeszálljanak azzal a gyakorlattal, amelyek célja a kisebbségi nyelvek használatának visszaszorítása ezen a területen (a Charta 13. cikke (1) bekezdésének c) pontja).
A Szakértői Bizottság arra ösztönzi az ukrán hatóságokat, hogy vegyék figyelembe az ebben a nyilatkozatban található útmutatást a kisebbségi nyelvek védelmére és előmozdítására vonatkozó jogi keret további javítása érdekében, és felkéri őket, hogy 2024. május 1-ig nyújtsák be következő időszakos jelentésüket a Charta alkalmazásáról.
Egyhangúlag elfogadta a Szakértői Bizottság 76. plenáris ülésén, Strasbourgban, 2023. június 12–16.
Angolból fordította: dr. Zubánics László
Az eredeti szöveg ITT érhető el
